Probleme etice în sfera politică și publică. Suport de curs

 

Conținuturi:

1. Esența conceptului de corupție
2. Cauzele fenomenului de corupție
3. Tipuri de corupție
4. 4.               Forme sub care pot fi întâlnite comportamentul neetic şi corupţia
5. 5.               Abordări privind mecanisme de prevenire și combatere a corupției

 

Obiective de referință:

-  Să cunoască esența și particularitățile fenomenului de corupție

-  Să analizeze riscurile de corupție și cauzele manifestării fenomenului

-  Să identifice forme și tipuri de corupție care pot fi întîlnite în domeniul politic și public

-  Să aprecieze eficiența diferitor mecanisme de prevenire și combatere a fenomenului corupției

 

Cuvinte cheie: competențe, utilizarea defectuoasă a puterii, corupție, corupere, obligaţii etice contradictorii, loialitatea greşit înţeleasă, minciună în interes public, conflict de interese, trafic de influență, abuz în funcție etc.

 

Repere de conținut:

 

1. 1.               Esența conceptului de corupție

 

Fenomenul corupției în creştere este în general unul dintre cei mai importanți factori distructivi care operează într-o societate de tranziție. Corupția complică substanţial modernizarea socială, economică și politică, oferind prioritate intereselor private în managementul proceselor complexe de reconstrucție a societății. Într-o asemenea situaţie, voința politică a statului este supusă intereselor de grup înguste ale birocraţiei mercantile, fapt ce subminează încrederea cetățenilor de rând în guvernare. În pofida adoptării diverselor măsuri de profilaxie, preventive și represive, corupția cuprinde actualmente tot mai multe sfere noi ale vieții publice, afectând puternic stabilitatea socială şi securitatea economică a țării. Or, în procesul de adaptare a sistemului social global (în ansamblul tuturor elementelor sale) la condiţiile economiei de piaţă, factorii de risc s-au multiplicat, iar corupţia a devenit un fenomen social de proporţie structurat, specializat şi profesionist, care, prin reţele informale de organizaţii şi persoane, poate influenţa factorii de decizie din sfera socialului, politicului, legislativului, administraţiei sau justiţiei, iar în plan final, poate submina temeliile statului din interior, creând o ameninţare reală la adresa siguranţei naţionale.

În prezent, problema corupţiei rămâne a fi pentru Republica Moldova una dintre cele mai grave probleme, dacă mai ţinem cont şi de „furtul miliardului”, caracterizat de mulţi economişti, politicieni etc. ca furtul secolului. Pe plan internaţional, cel mai relevant indicator ce reflectă imaginea unui stat la capitolul corupţiei este Indicele de Percepţie a Corupţiei (IPC) calculat de Transparency International (TI). Pe o scară de la 0 la 100, unde „0” semnifică cel mai înalt nivel al perceperii corupţiei, iar „100” – cel mai scăzut nivel al perceperii corupţiei, în 2020, Republica Moldova a înregistrat un scor al IPC de 34 puncte, fiind pe locul 115 din 180 ţări (în IPC 2019, Moldova, cu un scor de 32 puncte, a fost pe locul 120 din 180 ţări). Printre „vecinii de clasament” ai Republicii Moldova sunt Filipinele (34), Egiptul (33), Panama (35), Macedonia de Nord (35), Bosnia (35). De remarcat că România a înregistrat un scor al IPC de 44 puncte, Estonia (74), Lituania (60), Letonia (57) [11].

În acelaşi context se înscriu şi cercetările organizației „Global Integrity”, care caracterizează Republica Moldova ca un stat cu o bună legislație anticorupție, însă cu o slabă capacitate de aplicare a acesteia, fapt ce determină prezența unui nivel înalt al fenomenului în ţara noastră. Conform datelor sondajelor de opinie, în Republica Moldova fenomenul corupţiei este caracteristic pentru toate domeniile social-economice, începând cu corupţia mică, frecventă în sistemele de învăţământ, sănătate şi finisând cu corupţia politică ce favorizează, protejează unele grupuri de interese.

În concepția clasică, corupția a fost apreciată ca o degenerare a sistemului politic în ansamblu. N.Machiavelli o considera drept „distrugerea virtuților cetățenilor”. În cunoscuta sa operă „Principele” el descrie metodele prin care un principe poate dobândi şi menţine puterea politică, și totodată critică acid fenomenul corupției. C.L.Montesquieu, în lucrarea „Scrisori persane”, definea corupția prin transformarea unei ordini politice a binelui într-o formă a răului, iar J.J.Rousseau privea corupția ca pe o consecință inevitabilă a luptei pentru putere. Conform concepţiei lui Em. Durkheim, corupţia ca crimă nu reprezintă în sine o patologie a conduitei celor implicaţi în acţiunile coruptibile, ci o disfuncţie a sistemului social, o răsturnare a sferei normative a societăţii [3, p.17-18].

Savantul american M.Johnston afirmă că corupţia este un abuz de funcţiile sau resursele publice pentru beneficiul privat şi că există mai multe tipuri de corupţie, în funcţie de contextele politice, economice şi culturale locale ale diferitelor state. Considerăm că la această idee putem adăuga şi rolul naturii egoiste şi ambiţioase a individului, care mai presus de orice tinde să supravieţuiască, chiar şi cu preţul corupţiei. În 1960, ilustrul savant american S.Huntington afirma că corupţia poate reprezenta un element de dinamizare a sistemului politic în aceeaşi măsură ca şi reforma propriu-zisă. Această atitudine oarecum aprobativă a corupţiei în cadrul sistemului politic a încurajat utilizarea termenului sub prezumţia absenţei unei valorizări strict negative.

Definiţia corupţiei cel mai des întîlnită a fost furnizată de către profesorul universitar american J.Nye. Potrivit acestuia, corupţia este comportamentul care deviază de la îndatoririle normale ale unui funcţionar public sau care violează legi împotriva exercitării anumitor tipuri de influenţă specifică, cum ar fi mita, nepotismul, deturnarea de fonduri. Astfel, individul se identifică în postura de conducător şi îşi foloseşte atribuţiile de serviciu în favoarea unor interese personale, ilegale, dar care îi asigură emoţia de putere şi de faimă. La rândul său, J.Gardiner, consideră că fenomenul corupţiei reprezintă un aspect persistent şi universal al societăţii politice, fiind cu totul improbabil ca vreo reformă sau altă iniţiativă să-l elimine complet din viaţa politică [2].

Cercetătorul american A.J.Heidenheimer, în lucrarea Political Corruption: Readings in Comparative Analysis, oferă viziuni noi referitoare la esenţa corupţiei, cauzele şi impactul politicului asupra acestui fenomen, explicând inclusiv relația socială dintre politicieni și electorat în cadrul campaniilor electorale. În urma cercetărilor și testelor efectuate, A.J.Heidenheimer evidenţiază vulnerabilitatea electoratului, care de multe ori este conștient de candidații corupți, dar ale căror calități negative sunt acoperite de multiple elemente pozitive mediatizate pe larg.

Dicţionarul britanic explică corupţia ca o „încălcare a integrităţii, virtuţii, a unui principiu moral dat, incitare la fapta prejudiciabilă prin utilizarea unor mijloace incorecte sau ilegale, precum mita”. După cum observăm, definirea corupţiei comportă o dimensiune juridică determinată de încălcarea legii, precum şi o dimensiune socio-morală, fiindcă ea reprezintă „o abatere de la moralitate, de la cinste, de la datorie; ea înseamnă desfrânare, depravare”. Într-o accepţiune larg răspândită, corupţia înseamnă folosirea improprie (în folos personal sau de grup) a unei funcţii publice, abuz ilegal de putere publică pentru obţinerea unui beneficiu privat.

Legea Republicii Moldova privind prevenirea și combaterea corupției definește termenul corupţie, drept o ”faptă ilegală care afectează exercitarea normală a funcţiei şi care constă fie în folosirea de către subiectul actelor de corupţie sau al faptelor de comportament corupţional a funcţiei sale pentru solicitarea, primirea sau acceptarea, direct sau indirect, pentru sine sau pentru o altă persoană, a unor foloase materiale sau a unui avantaj necuvenit, fie în promisiunea, oferirea sau acordarea ilegală a unor asemenea foloase sau avantaje necuvenite subiecţilor actelor de corupţie” [8].

 

1. 2.               Cauzele fenomenului de corupție

Corupţia este un fenomen prezent în toate ţările lumii, în toate tipurile de regim sau system politic şi, în acelaşi timp este caracteristică tuturor epocilor istorice. Totuşi s-a observat că gradul de răspândire a practicilor care pot fi considerate corupte diferă substanţial de la ţară la ţară, observatorii fiind în general de acord că în ţările aparţinând civilizaţiei occidentale fenomenul este mai puţin present. Cauzele ce determină comportamentul corupt sunt înrădăcinate în contextele socioculturale persistente în timp. Cultura unei societăţi oferă membrilor acesteia un set de cunoştinţe, în care sunt prezente definiţii standardizate pentru situaţii obişnuite şi moduri de rezolvare, care sunt potrivite diferitelor situaţii şi acceptabile social. Acest set de cunoştinţe, comune membrilor societăţii, formează baza percepţiilor, în virtutea cărora acţionează oamenii.

S.Rose-Ackerman, unul dintre cei mai proeminenţi specialişti din lume în domeniul investigării corupţiei, analizează corupţia prin prisma a patru dimensiuni complexe (Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform, 1999). Este vorba despre:

1) tradiţiile actuale de organizare a societăţii şi a statului, care servesc drept fundal pentru corupţie, măsurile de stimulare a corupţiei provenind din programele guvernamentale;

 2) tradiţiile culturale şi istorice, care nu sunt standardizate, dar nici nu pot fi excluse;

3) necesitatea de a lua în considerare raportul dintre stimulentele corupţiei şi instituţiile democratice;

4) necesitatea de a aprecia pe larg rolul mediului de afaceri internaţional, în special al corporaţiilor multinaţionale şi al instituţiilor politice supranaţionale în prevenirea corupţiei [2]. 

Fenomenul corupţiei, prezent în statele post-sovietice din Europa de Est, poate fi considerat ca un rezultat al unei duble moşteniri: cea a pre-modernismului şi cea a contramodernismului de tip socialist, care încă mai influenţează aceste societăţi.

Pentru Republica Moldova, ca stat aflat în proces de tranziţie spre noi standarde de funcţionare, sunt caracteristice mai multe cauze generatore a fenomenului corupţiei, precum: cauzele economice, instituţionale, de ordin legal, politice, sociale şi morale etc [3].

Cauzele economice − rezidă în mare parte în costul ridicat al vieţii, stagnarea economică, remunerarea scăzută. Un grad înalt de pesimism şi incertitudine în ziua de mâine generează automat în societate necesitatea acumulării unor rezerve care, prin combinarea cu nivelul scăzut de remunerare a muncii, conduc la faptul că persoanele cu posturi decizionale caută oportunităţi de obținere a veniturilor suplimentare pe care le poate oferi situaţia pe care o au. Taxele şi impozitele înalte conduc practic agenţii economici la încercări de ocolire a achitării impozitelor prin mai multe metode, precum: diminuarea preţului în vamă a mărfurilor importate, modificarea actelor de import prin introducerea unor date false, efectuarea tranzacţiilor economice prin intermediul firmelor fantome ori prin metoda mai nouă a implicării firmelor off-sore sau, cel mai des, prin metoda clasică de mituire a funcţionarului „ca să închidă ochii” la unele încălcări. În condiţii de sărăcie, demnitatea omului este cea mai oprimată, ceea ce şi duce la comiterea unor acte de corupţie [3].

Cauzele instituţionale − în mare măsură cuprind politica defectuoasă de cadre; promovarea în posturi de răspundere a unor persoane incompetente şi corupte; angajarea pe criterii politice; fenomenul „cumătrismului” la angajare; lipsa mecanismelor eficiente de control a factorilor de decizie; lipsa de transparenţă în activitatea administraţiei publice centrale şi locale, în organelle de drept; posibilitatea redusă de demascare a persoanelor corupte; înzestrarea insuficientă a organelor de drept cu mijloace tehnice;sancţionarea superficială a persoanelor găsite vinovate de acte de corupţie [3].

La nivelul macro politic putem menționa drept cause intituționale, precum:

-  Capacitatea instituţională statului de a impune reguli. Se poate întâmpla ca de multe ori eforturile necesare pentru a ţine sub control fenomenul corupţiei să depăşească posibilităţile statului; este mai ales cazul ţărilor în tranziţie care se confruntă cu lipsa acută de resurse; este dificil să lupţi împotriva celor care încalcă legea atunci când nu reuşeşti să asiguri o salarizare corespunzătoare funcţionarilor implicaţi în proces; la fel, se întâmplă destul de des ca din punct de vedere tehnic, autorităţile publice să nu fie capabile să concureze cu infractorii (chiar în ţări dezvoltate – Statele Unite, de exemplu – micile comunităţi sunt obligate să ceară ajutorul autorităţilor federale pentru a putea face faţă crimei organizate).

-  Gradul de implicare a statului în societate. Acest aspect este important în principal în ceea ce priveşte domeniul economic; corupţia înseamnă utilizarea unor poziţii publice pentru a obţine foloase personale; cu cât mai mai multe sunt aceste „poziţii oficiale” (cazul întreprinderilor de stat), cu atât mai multe sunt posibilităţile de corupţie;

-  Construcţia instituţională necorespunzătoare; cei mai mulţi specialişti afirmă că legislaţia deficitară şi organizarea defectuoasă a unor instituţii publice sau chiar a statului sunt principalele cauze generatoare de corupţie; legislaţia poate fi excesiv de complexă, dificil de interpretat şi aplicat, sau dimpotrivă poate avea lacune care să permită ilegalităţi; în ceea ce priveşte structura instituţiilor, pot exista de multe ori verigi intermediare inutile care să alimenteze corupţia sau alte forme de proastă organizare care să afecteze funcţionarea corectă a instituţiilor [4].

Cauzele legislative − rezidă în lacunele existente în legislaţie, de asemenea, în lipsa unor mecanisme eficiente de aplicare a acesteia. Imperfecţiunea legislaţiei se manifestă nu doar în elaborarea slabă a legilor, dar şi în imperfecţiunea întregului sistem de drept, în neclaritatea procedurilor de ordin legal (de exemplu, procedura de sancționare a nedeclarării situațiilor de conflict de interese), în caracterul contradictoriu al legislaţiei, fapt ce duce la interpretarea şi aplicarea diversă a legislaţiei în dependenţă de necesitatea fiecărei persoane cointeresate [3].

 Cauzele politice pot fi determinate tipul de regim politic. Experienţa a dovedit că în regimurile în care „circulaţia elitelor” este redusă (un anumit partid rămâne la putere foarte multă vreme) se crează structuri sau procese paralele cu cele oficiale, de multe ori mai relevante ca acestea din urmă, care se bazează pe activităţi ilegale sau le alimentează.

− Cauzele politice la nivelul funcționalității sistemului politic constau în: lipsa de voinţă şi de responsabilitate politică, în ne-formarea integrală a sistemului de diviziune a funcţiilor între instituţiile puterii şi agenţii liberi ai pieţii, existenţa unor factori interni şi externi care impun interesele de grup la luarea unor decizii; nesoluţionarea problemelor ce ţin de segmentul transnistrean;  erorile comise în procesul de realizare a reformelor economice şi sociale; concurenţa politică neloială; traficul de influenţă asupra mass-media şi a organelor de drept. Politica instabilă formează la funcţionarii de cele mai diverse niveluri sentimentul de neîncredere. Neavând în aceste condiţii garanţii de apărare, ei sunt mai uşor influenţaţi de grupurile de interese. asemenea, o cauză politică a răspândirii fenomenului corupției în țară este și „împărţirea funcţiilor de conducere în organele de drept pe principia politice”; „mimarea reformelor anticorupţie” [4].

Cauzele sociale şi morale – au la bază nivelul de cultură, de mentalitate, de apatie, de pasivitate civică, de toleranţă publică promovat în societate. Aici identificăm în mare parte influența așa factori ca:

-  Comportamentul sau natura umană. În urmă cu câteva decenii se considera că responsabile pentru proliferarea fenomenului de corupţie sunt natura umană şi respectiv, comportamentul celor aflaţi în funcţii oficiale; cu alte cuvinte, opinia răspândită în rândul specialiştilor era că faptele neetice apăreau atunci când o persoană necorespunzătoare, predispusă la rău ajungea în poziţii publice; astăzi există o percepţie substanţial modificată, comportamentul fiind considerat o cauză minoră a fenomenului corupţiei [4].

-  Aspectele culturale. În absenţa autorităţii statului sau atunci când statul nu îşi exercită dintr-un motiv sau altul autoritatea în mod ferm (nu are capacitatea – cum se întâmplă în cazul zonelor greu accesibile – sau un anumit domeniu nu este reglementat) sau legislaţia nu este bine dezvoltată, societatea îşi dezvoltă propriile norme, propriile practici care guvernează relaţiile dintre oameni; dacă autoritatea publică decide să reglementeze un astfel de domeniu, pot apărea contradicţii sau chiar conflicte între legile care se încearcă a fi impuse şi normele proprii ale comunităţii; acelaşi fenomen are loc atunci când sunt adoptate norme de la alte state sau de la organizaţii international. Un stat democratic este în stare să-şi soluţioneze problemele doar în cooperare cu instituţiile societăţii civile, de aceea este necesar de a fi întreprins eforturi susţinute în soluţionarea problemei privind „înrădăcinărarea” tradiţiilor democratice, optimizarea culturii de drept şi politice a cetăţenilor [3].

-   

1. 3.               Tipuri de corupție

Una dintre cele mai populare clasificări ale corupției este realizată în dependență de modalitatea de dezvoltare a fenomenului în diverse regiuni geografice sau grupuri de stat. Corupția este generată de schimburile de bogăție și putere, de forța sau slăbiciunea instituțiilor statului și ale societății civile. Diferențele privind ponderea acestor factori, susține M.Johnston, duc la apariția a patru tipuri de corupție, numite sindroame, la care se pot subsuma circa 100 de state:

Corupţia de tip piaţă de influenţă, caracteristică SUA, democraţiilor consolidate din Occident, Japoniei, Canadei etc. În acest tip de corupție politicienii joacă rolul unor intermediari, „închiriind” relaţiile în schimbul unor contribuţii, care pot fi legale sau nu, pentru facilitarea comerțului internațional;

Corupţia de tip cartel de elite, care se manifestă cel mai bine în statele postcomuniste din Europa Centrală, Coreea de Sud, Chile etc. În aceste state politica şi pieţele se bazează pe o concurenţă în creștere, iar reţelele de elită sunt folosite ca stimulente în schimbul unor favoruri sau suporturi financiare ilegale;

Corupţia de tip oligarhi şi clanuri, întâlnită mai des în Federaţia Rusă, Mexic, Filipine (într-o anumită măsură şi în Republica Moldova). Această forma de corupţie consta într-o luptă dezordonată, uneori violentă, între elitele aflate în competiţie care urmăresc să-şi folosească resursele personale, în vederea dobândirii atât a bogăţiei, cât şi a puterii;

Corupţia de tip „moguli” oficiali, proprie Chinei, unor ţări din Orientul Mijlociu,precum şi unor state din Africa. În această ultimă categorie de state, instituţiile sunt foarte slabe, politica rămâne nedemocratică ori se află într-un proces de deschidere lentă, însă economia este în curs de liberalizare. Atât posibilităţile de îmbogăţire, cât şi noile riscuri care îi ameninţă pe cei deja îmbogăţiţi sunt numeroase, dar puterea politică este personală şi se abuzează de ea [7].

Clasificarea tipurilor de corupție în dependent de gravitatea fenomenului[1]:

Corupţia în acord cu legea. Această formă de corupţie nu presupune în mod necesar încălcarea legii, ci doar utilizarea incorectă a acesteia. Un funcţionar care acordă o locuinţă socială, „peste rând”, dar unor persoane îndreptăţite, probabil nu încalcă legea, dar o aplică necorespunzător. La fel, scoaterea de pe ordinea de zi a şedinţei consiliului local a unei cereri formulate de către un cetăţean reprezintă o încălcare a normelor deontologice, dar nu neapărat o încălcare a legii.

Corupţia împotriva legii (care încalcă legea). Fapta funcţionarului prin care favorizează unele persoane în procesul de alocare a locuinţelor sociale devine ilegală dacă funcţionarul pretinde bani sau alte foloase în schimb sau dacă acordă acest drept unor persoane neîndreptăţite.

Corupţia individuală. Această formă de corupţie presupune existenţa unor cazuri izolate de încălcare sau utilizare incorectă a legii. Cel mai adesea se manifestă prin mita care se solicită sau se oferă pentru furnizarea unor servicii, prin trafic de influenţă sau prin abuz de putere. Toate acestea vor fi detaliate mai jos.

Corupţia extinsă. Diferiţi autori au identificat mai multe forme de corupţie care depăşesc stadiul unui fenomen izolat. Corupţia organizată este o formă care apare în organizaţii care au fost create pentru alte scopuri, dar care ajung să dezvolte practici corupte. O categorie de astfel de grupuri sunt diferitele mafii care funcţionează în Italia, care iniţial, cu secole în urmă au fost create pentru a lupta pentru independenţa Italiei. Însă exemplele cele mai relevante le constituie anumite partied politice care au ajuns să dezvolte în timp reţele paralele celor oficiale, reţele prin care se practica o formă de corupţie extinsă (Partidul Creştin Democrat din Italia sau Partidul Liberal Democrat din Japonia pot fi incluse în această categorie. De altfel, gravele acuzaţii de corupţie care i-au fost aduse au condus la dispariţia partidului creştin-democrat italian de pe scena politică.

Marea corupţie este o altă formă de corupţie extinsă. Aceasta se manifestă în principal în ţări cu conducere nedemocratică, fiind practicată chiar de către liderii politici. Gradul de extindere a fenomenului este dat de faptul că persoanele corupte sunt plasate chiar în vârful ierarhiei politice şi acţiunile lor afectează întregul sistem administrativ al statului.

Corupţia sistemică este poate cea mai utilizată sintagmă pentru a desemna o formă de corupţie extinsă. Organizaţiile aflate în această situaţie au un set de norme formale (legi şi regulamente) corecte, dar care sunt contrazise de practicile curente corupte. Persoanele care au un comportament incorect sunt protejate şi uneori chiar recompensate, în timp ce persoanele care încearcă să respecte legea sunt izolate, supuse la multiple şicane şi uneori chiar penalizate. Activităţile corupte se desfăşoară în forme organizate şi de multe ori cei care le practică manifestă intoleranţă chiar faţă de fapte de corupţie „autonome”. Structurile care ar trebui să combată faptele ilegale sunt la rândul lor corupte.

 Conceptul de captură a statului. Acest concept a fost formulat pentru prima dată de către Joel Hellman şi Daniel Kaufmann într-un document al Băncii Mondiale, în anul 2000. Vorbim de captură a statului atunci când anumite grupuri de interes reuşesc să influenţeze semnificativ procesul decizional (în principal cel legislativ) dintr-o ţară spre propriul beneficiu. Deci nu ne aflăm situaţia în care legile sunt încălcate, ca în cazul celorlalte forme de corupţie. În acest caz chiar legile sunt create astfel încât să rezulte favorizarea unor anumite grupuri [4, p.29-30].

 

4.Forme sub care pot fi întâlnite comportamentul neetic şi corupţia

1. Obligaţii etice contradictorii sau loialitatea greşit înţeleasă

Problema loialităţii este una deosebită. Romantizată de literatură, ridicată la rang de condiţie sine qua non de către domeniul militar, loialitatea a devenit un subiect abordat şi în raport cu sfera administraţiei publice. Fără a intra prea mult în teoria (sau filosofia) loialităţii, trebuie realizate câteva clarificări conceptuale referitoare la loialitate şi miza acesteia în sectorul public.

La nivelul sectorului public problema care se pune se referă la cine este obiectul loialităţii: superiorul, instituţia, interesul public? Desigur, dezirabil ar fi ca cea din urmă variantă să fie cea corectă şi desigur, într-un model ideal atât superiorul cât şi instituţia ar urmări interesul public, deci nu am avea niciun conflict. Totuşi, citând din unul dintre părinţii democraţiei americane „dacă oamenii ar fi îngeri” (J. Madison) întreaga dilemă ar fi inexistentă. Însă oamenii nu sunt ingeri, au interese private (natural de altfel şi element esenţial pentru progresul societăţii) deci situaţia nu este atât de simplă.

Loialitatea faţă de superiorul ierarhic, sau faţă de persoana, şi nu neapărat faţă de funcţia pe care acesta o ocupă, este explicabilă din punct de vedere raţional: din moment ce majoritatea beneficiilor profesionale depind de superiorul ierarhic direct şi de relaţia dintre acesta şi subordonat, acesta din urmă este pus în poziţia de a-şi „cumpăra” dezvoltarea profesională (care aduce după sine numeroase alte beneficii mai mult sau mai puţin materiale) prin loialitatea faţă de cel responsabil de acest fapt. Desigur, încă o dată, dacă singurul element avut în vedere ar fi competenţa, lucrurile ar sta mult mai simplu, dar oamenii nu sunt eminamente obiectivi prin urmare modelul ideal este pervertit.

În fapt, loialitatea în interpretarea aceasta este în perfectă concordanţă cu doctrina economică clasică în care fiecare individ urmăreşte să îşi satisfacă propriile nevoi şi interese. Totuşi, loialitatea depăşeşte nivelul strict individual şi se poate manifesta, aşa cum am mai spus, şi faţă de organizaţie sau chiar faţă de nişte deziderate superioare, cum ar fi legea sau valori societale de echitate şi libertate. Proceduri de avertizare, inclusiv în sectorul public sunt concepute tocmai pentru situaţia în care loialitatea unor membri ai organizaţiilor este mai mare faţă de organizaţie sau faţă de anumite valori decât faţă de indivizi (ex: în 1990, Dr. Frederic Whitehurst a avertizat faţă de abuzurile ştiinţifice din laboratoarele criminale ale FBI în pofida faptului că era membru al organizaţiei4; loialitatea sa faţă de anumite valori societale s-a dovedit a fi superioară loialităţii faţă de organizaţie) [4].

Care sunt însă riscurile pe care le incumbă loialitatea faţă de superiorul ierarhic, în sectorul public?

În primul rând, devierea de la primatul interesului public în relizarea sarcinilor. Loialitatea faţă de superior va avea ca şi caracteristică un dinamism deosebit, pe de-o parte în funcţie de cine ocupă funcţia de superior, iar pe de altă parte, de cine oferă cele mai bune recompense.

În al doilea rând, loialitatea personală subminează responsabilitatea angajaţilor faţă de regulile organizaţiei; nu contează ce zice legea, important este cine o aplică.

În al treilea rând, încurajează ipocrizia instituţională. Totuşi, loialitatea personală are şi avantajele ei, chiar şi manageriale. E dificil de imaginat delegarea instituţională, cu toate beneficiile ce derivă din aceasta, în absenţa percepţiei superiorului a unui nivel critic de loialitate din partea subordonatului.

2. Minciuna în interes public

Dintr-o perspectivă idealistă, minciuna realizată de un oficial public privitor la o problemă de interes public este vătămătoare întrucât eludează normele democratice sau, altfel spus, pune alegătorul, cel care îşi dă votul, într-o postură de insuficienţă informaţională în raport cu cel pe care îl votează astfel încât votul acordat în fapt este viciat. Din această perspectivă orice fel de minciună publică este de nedorit.

Care ar fi problema cu minciuna în interes public, trecând de dimensiunea etică? O primă problemă ar fi la nivelul controlului:

- Cum putem fi siguri că acei care pretind a minţi pentru binele nostru nu o fac în interes propriu sau chiar dacă o fac cu intenţii bune, cum putem fi siguri că nu au greşit în logică?

- Mai mult, e atât de uşor de definit interesul public?

- Şi dacă e public, de ce să nu decidă publicul ce e mai bine pentru el?

Friedman argumentează că ori de câte ori se urmăreşte atingerea interesului public prin persoane private, cumva se întâmplă că efortul e îndreptat discriminatoriu spre anumite interese private sau punctuale, nerealizându-se interesul (pretins) general. Din contră, ori de câte ori piaţa este lăsată să funcţioneze liber, chiar dacă nimeni nu urmăreşte expres interesul general acesta este realizat. Aceeaşi logică poate fi cu uşurinţă extrapolate în raport cu problema minciunii: spunând mereu adevărul, cumva interesul public real va fi realizat.

Desigur, pentru o gândire intervenţionistă o asemenea abordare reprezintă un nonsens. O altă problemă legată de minciună în interes public este scăderea nivelului de încredere publică sau în oficialităţi. O lipsă de încredere sistemică nu va face decât să descurajeze regulile democraţiei, iar minciuna publică contribuie la hrănirea acestei neîncrederi sistemice [4, p.48-52].

3. Conflictul de interese

Conflictul de interese este definit ca fiind situaţia în care o persoană care deţine o funcţie publică obţine sau poate obţine foloase personale din exploatarea poziţiei sale. Conform Legii Republicii Moldova cu privire la conflictul de interese, principiile generale de tratare şi soluţionare a conflictului de interese sunt [9]:

a) Slujirea interesului public cu imparţialitate şi obiectivitate. În îndeplinirea atribuţiilor lor de serviciu, persoanele vor lua decizii şi vor face recomandări conducîndu-se de legislaţia corespunzătoare şi de politica statului în domeniul respectiv, ţinând cont de interesul public şi renunţînd la interesele personale. Persoanele prevăzute de legislația mațională vor renunţa la interesele personale, ce pot compromite deciziile oficiale, luate cu participarea lor, sau se vor abţine de la participarea la luarea sau executarea unor astfel de decizii, dacă acestea pot fi compromise de interesele lor personale sau de apartenenţa lor la anumite organizaţii.

b) Asigurarea transparenţei şi controlului activităţii, adică agenții și organizațiile publice vor îndeplini atribuţiile de serviciu imparţial şi conştiincios, sunt obligate să declare apartenenţa lor la vreun partid sau vreo organizaţie.

c) Responsabilitatea individuală şi exemplul personal implică:

a) responsabilitatea pentru modul în care îşi desfăşoară activitatea în calitate de persoană privată la numirea în funcţia publică şi în timpul exercitării funcţiei publice,

b) responsabilitatea pentru evitarea, identificarea, declararea şi soluţionarea conflictelor de interese în beneficiul interesului public.

4. Traficul de influenţă. Prin această formă de corupţie persoane aflate în poziţii de decizie sau având legături cu oficiali aflaţi în funcţii importante îşi utilizează influenţa pentru a obţine diferite avantaje pentru ei sau pentru terţe persoane. Această formă de corupţie este subiectul a numeroase controverse.

Numeroase ţări au legislaţii care reglementează aşa numita activitate de lobby. Diferenţa principal între această activitate şi traficul de influenţă îl reprezintă pretinsă transparenţă a „lobby-ului”. Cu toate acestea în multe situaţii au apărut acuzaţii potrivit cărora în spatele scopurilor enunţate transparent se află altele, oculte. Art.386 Traficul de influenţă din Codul Penal al Republicii Moldova prevede: persoana care exercită influenţă asupra unei autorităţi publice sau a unui funcţionar public, prevalându-se de orice situaţie derivată din relaţia sa personală cu acel funcţionar sau cu acea autoritate, în vederea adoptării unei decizii care poate, direct sau indirect, să aducă un beneficiu economic pentru el sau pentru o altă persoană.

1. Cadourile sau „foloasele necuvenite”. Într-o societate cum este cea românească a merge cu un buchet de flori sau alte „atenţii” la un funcţionar care trebuie să-ţi asigure un anumit serviciu pare lucrul cel mai firesc din lume. Mulţi din compatrioţii noştri consideră chiar un altfel de comportament inacceptabil: „nu pot să mă duc cu mâna goală”. De multe ori o astfel de practică nu are consecinţe, este inofensivă. Oferim cadouri pentru servicii care oricum ne vor fi prestate. Eventual obţinem o mai mare promtitudine. Ne reamintim însă, că Weber insista în teoria sa despre modelul birocratic ideal asupra necesităţii ca ingura sursă de venituri a birocratului să fie salariul, creându-se în acest fel o dependenţă a acestuia faţă de locul său de muncă. Cu alte cuvinte scopul este asigurarea unei loialităţi a angajatului faţă de instituţia în care lucrează şi faţă de scopurile pentru care funcţionează instituţia. Schimbarea priorităţilor în cadrul activităţii (servirea unei persoane „peste rând”) poate afecta eficienţa instituţiei, imaginea ei în exterior etc. În altă ordine de idei, primirea de cadouri poate să creeze obligaţii pentru viitor, obligaţii care să conducă la acte de corupţie mai grave.

6. Abuzul în funcţie. Abuzul de drept reprezintă exercitarea drepturi subiectiv în contradicţie cu menirea sa socială şi economică ce cauzează daune terţilor şi relaţiilor sociale. Dar aceste trăsături pe care le nominalizăm noi în definiţia abuzului pot fi caracteristice şi altor fenomene juridice, nu doar abuzului de drept. Aceste fenomene sînt foarte apropiate abuzului de drept, însă, nu reprezintă abuzuri, întrucît dispun de alte trăsături caracteristice suplimentare. Anume această împrejurare ne permite să le examinăm ca fenomene juridice similare abuzului de drept. La această categorie atribuim în principal abuzul de putere, alături de acest fenomen mai există abuzul în serviciu, depăşirea atribuţiilor de serviciu dar şi abuzurile de drept comise de subiecte speciale, care în esenţa sa se referă la abuzul de putere. Elementul comun dintre abuzul de drept şi fenomenele sus numite este, în primul rînd, dauna cauzată şi realizarea atribuţiilor de serviciu în contradicţie cu prescripţiile legale. Limitele de exercitare a drepturilor subiective, ca şi cele ale atribuţiilor de serviciu sînt reprezentate de moralitate, buna-credinţă, logică.

7. Mita. Din păcate acest fenomen ne este foarte familiar. În acest caz este pusă în discuţie însăşi autoritatea statului. Prin intermediul mitei efectul legilor este modificat, regulile fiind stabilite nu de către instituţiile abilitate, ci de către părţile implicate în procesul de dare şi luare a mitei. Generalizarea fenomenului poate avea efecte dramatice punând în discuţie uneori chiar existent regimului [4].

Legea integrității Republicii Moldova. Articolul 44. Actele de corupţie Sînt infracţiuni următoarele acte de corupţie: a) coruperea activă; b) darea de mită; c) coruperea alegătorilor; d) coruperea pasivă; e) luarea de mită; f) primirea unei remuneraţii ilicite pentru îndeplinirea lucrărilor legate de deservirea populaţiei; g) traficul de influenţă; h) manipularea unui eveniment; i) pariurile aranjate; j) finanţarea ilegală a partidelor politice sau a campaniilor electorale, încălcarea modului de gestionare a mijloacelor financiare ale partidelor politice sau ale fondurilor electorale; k) delapidarea patrimoniului public; l) delapidarea mijloacelor din fondurile externe; m) utilizarea contrar destinaţiei a mijloacelor din împrumuturile interne sau fondurile externe. Sînt contravenţii următoarele acte de corupţie: a) primirea de recompensă nelegitimă sau de folos material (dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii); b) utilizarea fondurilor nedeclarate, neconforme sau venite din străinătate pentru finanţarea partidelor politice; c) utilizarea contrar destinaţiei a mijloacelor din împrumuturile interne sau fondurile externe, obţinerea frauduloasă a mijloacelor din fonduri externe, însuşirea patrimoniului public sau a mijloacelor din fondurile externe (dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii).

 

Legea integrității Republicii Moldova. Articolul 45. Actele conexe actelor de corupţie Sînt infracţiuni următoarele acte conexe actelor de corupție, care au fost săvîrșite împreună sau în legătură directă cu un act de corupție: a) exercitarea atribuţiilor de serviciu în sectorul public în situaţie de conflict de interesse b) exercitarea atribuţiilor de serviciu în sectorul privat în situaţie de conflict de interese; c) abuzul de putere sau abuzul de serviciu în sectorul public; d) abuzul de serviciu în sectorul privat; e) excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu; f) neglijenţa în serviciu; g) falsificarea rezultatelor votării; h) obţinerea frauduloasă a mijloacelor din fonduri externe; i) falsul în acte publice; j) falsul în documente contabile; k) tăinuirea averii şi a intereselor personale de către declaranţii din sectorul public; l) tăinuirea averii şi a intereselor personale de către declaranţii din sectorul privat; m) îmbogăţirea ilicită; n) încălcarea regimului de confidenţialitate a informaţiilor din declaraţiile de avere şi interese personale; o) încălcarea regulilor de creditare, a politicilor de acordare a împrumuturilor sau a regulilor de acordare a despăgubirii/indemnizaţiei de asigurare; p) gestiunea defectuoasă sau frauduloasă a băncii; q) obstrucţionarea supravegherii bancare. Sînt contravenţii următoarele acte conexe actelor de corupţie: a) favoritismul (dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii); b) exercitarea atribuţiilor de serviciu în situaţie de conflict de interese; c) abuzul de putere sau abuzul de serviciu (dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii); d) excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu (dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii); e) excesul de putere privind actele permisive; f) încălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor, restricţiilor în ierarhie, limitărilor de publicitate; g) încălcarea regimului juridic al restricţiilor şi limitărilor în legătură cu încetarea mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu şi cu migrarea agenţilor publici în sectorul privat (pantuflajul).

 

1. 1.               Abordări privind mecanisme de prevenire și combatere a corupției

 

De-a lungul timpului, lupta împotriva corupţiei, desfăşurată în diferite ipostaze politice şi economice, a luat forma unor metode şi măsuri de combatere a corupţiei. În prectica international, în dependent de tipul sistemului politic putem distințe câteva modele:

Modelul totalitar de combatere a corupţiei. Acest model presupune un control de stat cuprinzător asupra comportamentului funcţionarilor şi sancţionarea rigidă pentru orice abatere de la normele acceptate (scrise şi nescrise). Această metodă anticorupţie era pe larg aplicată în epoca stalinismului, unde s-a identificat în cea mai mare măsură cu regimul strict de guvernare din acea perioadă. Un dezavantaj al acestei metode de combatere a corupţiei este faptul că manierele sale încălcă drepturile omului, deoarece totalitarismul este incompatibil cu principiul democraţiei. O caracteristică pozitivă este că asigură o corelare strânsă între nivelul de autoritate al oficialilor şi gradul de responsabilitate al acestora. Riscul de a fi judecat şi pedepsit creşte pentru persoanele fizice care sunt mai aproape puterii: cu cât eşti mai influent, cu atât riscul de a comite infracţiuni corupţionale este mai mare. În aşa fel, se respectă principiul responsabilităţii „de sus în jos”, care este un instrument ideal pentru optimizarea oricărui sistem social.

Modelul autoritar de combatere a corupţiei. Caracteristica principală a acestui model este punerea înaplicare a responsabilităţilor selectiv, în conformitate cu deciziile conducătorului. Pentru o lungă perioadă de timp aceste persoane au fost reprezentanţi ai elitei de partid. Exemple veridice privind acest model pot servi perioadele domniei lui N.Hruşciov şi L.Brejnev.

Modelul oligarhic de combatere a corupţiei. În conformitate cu modelul oligarhic anticorupţie, realizarea responsabilităţii se efectuează în dependenţă de apartenenţa la un grup oligarhic sau clan. Având în vedere că puterea este exercitată de către echipe care protejează membrii lor prin toate căile posibile, însă pentru străini adună materiale compromiţătoare şi încearcă să declanşeze cazuri penale. Pentru modelul oligarhic, banii reprezintă un element extrem de important, prin intermediul căruia se soluţionează mai multe probleme, inclusiv cele de aplicare a legii. Prin urmare, modelul oligarhic s-a transformat în model criminal, deoarece, după cum arată experienţa, criminalii deseori scapă de răspunderea penală, ceea ce le permite să se ocupe mai departe cu mediul de afaceri criminale.

Modelul liberal de combatere a corupţiei este caracterizat de iresponsabilitate completă, impunitate şi lipsa ordinii. O astfel de situaţie apare în perioadele de răsturnare revoluţionară, în cazul în care noul guvern încă nu a stăpânit funcţiile de gestionare în cadrul statului sau conştient iniţiază procese distructive [2, p.212-213].

   Mecanisme instituționale și normative de prevenire și combatere a fenomenului corupției în sectorul politic și public:

1. Asigurarea transparenţei procesului decizional. Transparenţa proceselor care se desfăşoară în sectorul public, în principal a celor prin care se iau decizii este crucială pentru păstrarea fenomenului corupţiei în limite acceptabile. Toate ţările democratice au adoptat o legislaţie specifică a cărei scop este asigurarea accesului la informaţii a publicului. Totuşi realizarea unei bune transparenţe ridică unele probleme. În primul rând implică unele costuri suplimentare, atât materiale, dar şi, ceea ce este mai important, legate de timpul suplimentar pe care îl presupun. În al doilea rând, având în vedere faptul că documentele emise de instituţiile publice conţine de cele mai multe ori detalii tehnice, apar probleme de comunicare, de înţelegere a lor de către cetăţeanul de rând. Astfel este necesar un efort suplimentar din partea instituţiei publice pentru a face materialele accesibile, ori pentru a reveni cu explicaţii atunci când lucrurile nu sunt bine înţelese. De multe ori însă instituţiile publice nu au resurse suficiente pentru a face acest lucru. Alteori complexitatea tehnică a documentului este folosită pentru a ascunde detaliile care nu se doresc să fie făcute publice.

2. Ierarhizarea responsabilităţilor şi instanţelor de control. Prin acest procedeu se urmăreşte clarificarea responsabilităţilor care sunt deţinute într-o instituţie publică. De asemenea, o astfel de ierarhizare permite crearea unor agenţii specializate de control, cu o dotare logistică foarte bună şi cu un nivel adecvat de salarizare. De regulă, aceste agenţii au în competenţă doar cazurile grave, ceea ce le asigură o mai mare eficienţă.

3. Coduri etice profesionale. O modalitate care s-a dovedit extrem de eficientă în combaterea corupţiei este crearea de către asociaţiile profesionale a celor care activează în administraţie a unor coduri de conduită. Uneori aceste coduri sunt chiar mai severe decât legislaţia elaborată de stat în domeniu. Rolul lor este să asigure un anumit nivel de profesionalism şi de corectitudine în cadrul profesiei.

4. „Fluieratul în biserică”. O practică căreia i se dă o importanţă din ce în ce mai mare în cadrul organizaţiilor publice şi nu numai este sesizarea aspectelor negative din cadrul lor chiar de către unii angajaţi, denumită în limbaj popular „fluierat în biserică”. În general angajaţii unei instituţii publice nu apelează prea des la acest procedeu. Pe de o parte există reţinerea de a-ţi „turna” colegul. Pe de altă parte însă, cel mai adesea cel care „fluieră în biserică” ajunge să fie pedepsit chiar mai aspru decât cei în legătură cu care a făcut sesizarea. Pedeapsa poate să îmbrace forma unei sancţiuni, dar cel mai adesea se produce pe căi informale (izolarea reclamantului, crearea unei atmosfere neplăcute în jurul său etc.). Fiind o sursă importantă de informaţii privitoare la fenomenele de corupţie, multe state occidentale sau chiar autorităţi locale sau instituţii publice au luat măsuri pentru stimularea acestei practici. Metode arhi-cunoscute cum ar fi cutia de sugestii şi sesizări sau mai moderne cum ar fi inter etul sunt folosite pe scară largă. În unele state există chiar legi speciale pentru protejarea celor care sesizează astfel de aspecte negative.

5. Metodele manageriale. Probabil cele mai importante metode de combatere a corupţiei sunt cele manageriale. În primul rând înlăturarea acelor elemente care pot conduce la comportamente neetice este probabil modul cel mai eficient de limitare a fenomenului. Astfel, eliminarea unor documente inutile, a unor proceduri redundante sau a unor verigi intermediare inutile limitează posibilităţile celor care ar dori să acţioneze într-un mod neetic. O selecţie şi promovare corespunzătoare a personalului poate să asigure o bună calitate a acestuia. De asemenea, adaptarea metodelor de control, pentru a permite depistarea eficientă a faptelor de corupţie este de natură să contribuie la combaterea acestui fenomen [4].

 

Sarcini de autoevaluare:

1. Explicați importanţei cercetării problemei corupției în Republica Moldova pentru studenții de la științe politice.
2. Apreciați riscurile de corupție pentru domeniul politic și sectorul public.
3. Care tipuri de corupție sunt caracteristice sistemului politic din Republica Moldova.
4. Analizați principale forme de manifestare a corupţiei. Care dintre ele, considerați că sunt cele mai des întâlnite în activitatea politică și în sectorul public?
5. Discutați mecanisme existente de prevenire și combatere a corupției. Care dintre mecanismele analizate sunt aplicate reușit în politicile anti-corupție din Republica Moldova și care ar fi utile de implementat la nivelul organizațiilor politice și agenților publici?

 

Tematica pentru studiul individual:

1. Evoluția Indicelui de perceptie a corupției pentru Republica Moldova în baza rapoartelor Transparency International.
2. Metodologii internaționale de cercetare a corupției utilizate în analiza profilurilor de țară.
3. Riscuri de corupție în activitatea politică: cauze și consecințe.
4. Riscuri de corupție în activitatea profesională: metode de prevenire.
5. Bune practice de politici anti-corupție: cazul Georgiei, Hong Kong etc.

 

Bibliografie:

1. A Handbook on Fighting Corruption. Center for Democracy and Governance. 1999, https://youthawareact.files.wordpress.com/2010/02/a-handbook-for-fighting-corruption-usaid.pdf
2. Ejova Cristina, Prijilevscaia Natalia. Dimensiunea politică a colabărării internationale în combaterea corupției. În: Studia Univeristatis, 2012, nr.3(53), p. 210-214
3. Gațcan Iurie. Corupţia ca fenomen social şi mecanisme anticorupţie (Cazul Republicii Moldova). Teză de doctor. 2015, http://www.cnaa.md/files/theses/2016/24368/iurie_gatcan_thesis.pdf
4. Gulyas Gyula, Radu Liviu și alții. Etica în administrația publică. Suport de curs. Universitatea Babeș-Bolyai, Cluj Napoca, 2011
5. Heidenheimer A. J. Political Corruption: Readings in Comparative Analysis. Transaction Books. 1978
6. Jaramillo Nicolás. Political Corruption: A Theoretical Framework. 2013, https://www.researchgate.net/publication/341271121_Political_Corruption_A_Theoretical_Framework
7. Johnston Michael. Corupţia şi formele sale. Bogăţie, putere şi democraţie. Iași: Polirom, 2007.
8. Legea nr. 90 din 25-04-2008 cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei din 13-06-2008. În: Monitorul Oficial Nr. 103-105 art. 391
9. Legea Republicii Moldova nr. 16 din 15-02-2008 cu privire la conflictul de interese din 30-05-2008. În: Monitorul Oficial Nr. 94-96 art. 351

10. Studiu de evaluare a impactului strategiei naționale de integritate și anticorupție – Moldova 2019, PNUD, CBS-Research, 2019, https://www.md.undp.org/content/moldova/en/home/library/effective_governance/studiu-de-evaluare-a-impactului-strategiei-naionale-de-integrita0.html

11. Transparency International. Corruption Index Perceptions 2020. Report., https://images.transparencycdn.org/images/CPI2020_Report_EN_0802-WEB-1_2021-02-08-103053.pdf